Деятельность ОБСЕ в сфере кризисного урегулирования (2022)
Полковник Д. Климов
Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ) является самым крупным межгосударственным региональным объединением, в состав которого входят 57 стран1. Деятельность ОБСЕ предполагает ведение диалога по актуальным международным проблемам и принятие решений в военно-политической, экономико-экологической и гуманитарной областях.
Одна из основных ее функций – урегулирование конфликтов. Соответствующие положения закреплены в Хельсинкском документе СБСЕ2 1992 года (раздел "Хельсинкские решения", глава III). Для выполнения данной миссии активно используются развернутые на постсоветском пространстве и в государствах Западных Балкан полевые присутствия, а также специализированные структуры ОБСЕ.
На сотрудников организации возлагаются различные задачи – от содействия местным властям в постконфликтном восстановлении и проведении реформ до контроля над соблюдением соглашений о прекращения огня. Мандат согласовывается в каждом конкретном случае. Основной формой участия ОБСЕ в стабилизации обстановки в "горячих точках" являются мониторинговые миссии, которые не предусматривают применения силы. Задействованные в них наблюдатели не вооружены. При выполнении задач, сопряженных с опасностью для жизни, сотрудникам могут выделяться бронированный транспорт и индивидуальные средства защиты.
В исключительных случаях, по согласованию с принимающими государствами, разрешается ношение личного оружия для самообороны.
Миротворческие операции под эгидой ОБСЕ, предусматривающие привлечение воинских подразделений со штатным вооружением и военной техникой, в целом не противоречат Хельсинкскому документу 1992 года3. Однако за период антикризисной деятельности организации (с начала 1990-х годов) подобных прецедентов не было. В случае проработки такой возможности в качестве обязательного условия рассматривается наличие резолюции Совета Безопасности ООН.
Полномочия принимать решения о развертывании миссий, определять их мандат и сроки проведения возложены на Совет ОБСЕ. Данный орган функционирует в различных конфигурациях (встречи глав государств и правительств, совет министров). Вместе с тем в основном указанные задачи выполняет Постоянный совет ОБСЕ (состоит из руководителей дипломатических представительств стран-участниц при организации).
С предложением направить полевое присутствие в кризисный регион обычно выступает отдельное государство или группа стран. Однако соответствующая инициатива принимается на базе консенсуса и может быть заблокирована любым из 57 государств-членов.
Распространена практика поддержки решения Постоянного совета ОБСЕ национальными делегациями с закреплением в нем "особого мнения". Например, Российская Федерация оговорила свое согласие на специальную мониторинговую миссию на Украине необходимостью "учета новых условий, связанных с воссоединением Крыма с Россией".
Существуют исключения из принципа консенсуса. Так, Совет министров иностранных дел (СМИД, г. Прага, 30–31 января 1992 года) постановил, "что в случаях явного, грубого и неисправленного нарушения обязательств одним из государств-членов в рамках организации надлежащие действия могут предприниматься без его согласия" ("консенсус минус один"). Права голоса была лишена бывшая Югославия в связи с обострившимся конфликтом на ее территории.
Кроме того, следующий СМИД (г. Стокгольм, 14–15 декабря 1992 года) одобрил формулу "консенсус минус два". В соответствии с ней двум странам-участницам, между которыми возник спор, может быть предписано решением СБСЕ принудительно начать процедуру примирения вне зависимости от их желания (так называемое директивное примирение).
Однако такой вариант урегулирования кризиса до сих пор не использовался.
Важную роль играет Центр по предотвращению конфликтов (ЦПК). Данная структура входит в состав секретариата ОБСЕ (г. Вена) и отвечает за обеспечение деятельности стран-участниц в сфере раннего предупреждения и предотвращения конфликтов, а также их урегулирования. В задачи ЦПК, помимо прочего, входит оперативное планирование, подготовка к развертыванию полевых присутствий, их комплектование и всестороннее обеспечение.
Работа ЦПК начинается заблаговременно. К моменту принятия решения Советом ОБСЕ центр должен представить согласованные с государствами-членами предложения по структуре, численности и необходимому техническому оснащению миссии. Например, после обострения событий в Нагорном Карабахе специалисты ЦПК предварительно подготовили четыре варианта развертывания наблюдателей в зоне конфликта, которые, однако, не были приняты.
Одновременно с мандатом новой миссии руководство ОБСЕ утверждает ее финансирование, как правило в виде дополнения к бюджету организации на текущий год. Государства-члены выделяют ассигнования согласно установленным квотам. В дальнейшем соответствующая статья включается в основной бюджет. Заранее оговоренная часть расходов может обеспечиваться внебюджетно, то есть за счет средств наиболее заинтересованных стран (для специальной мониторинговой миссии на Украине внебюджетное финансирование составляло около 20%).
Типовая структура наблюдательных миссий ОБСЕ включает штаб в столице кризисного региона, а также, при необходимости, одно или несколько региональных отделений (полевых офисов) в крупных городах. Иногда в других населенных пунктах создаются координационные ячейки, непосредственно отвечающие за выполнение мониторинговых задач. Патрулирование осуществляется специальными группами (2–4 человека с закрепленным транспортным средством). Первым этапом развертывания миссии является направление в район ее проведения передовой группы во главе с представителем ЦПК. Цель – организовать взаимодействие с органами управления, выбрать и арендовать помещения, заключить необходимые для жизнеобеспечения контингента контракты с местными компаниями, завезти и разместить наиболее важное оборудование.
Параллельно осуществляется процесс комплектования полевого присутствия, назначения ее главы и начальников основных структурных подразделений. Кандидаты на руководящие посты утверждаются секретариатом организации на конкурсной основе.
Значительную часть контингента может составлять нанятый по контракту местный персонал, выполняющий, в основном, обеспечивающие функции.
Технические средства и оборудование для миссии обычно централизованно закупаются ЦПК, выделяются из резерва ОБСЕ или предоставляются странами-участницами. Индивидуальная экипировка наблюдателей обеспечивается направившими их государствами.
В настоящее время в интересах решения задач кризисного урегулирования задействуется потенциал миссий ОБСЕ в Косове, Боснии и Герцеговине, Молдавии, а также Минской группы ОБСЕ по Нагорному Карабаху. Кроме того, организация выполняет функции посредника в переговорном формате 5+24 между Молдавией и Приднестровьем.
Миссия ОБСЕ в Косове (г. Приштина) начала функционировать в 1999 году, имеет четыре региональных центра (Гнилане, Митровица, Печ, Призрен). Общая численность 497 человек. Бюджет 17,5 млн евро. Руководитель М. Дэвенпорт (Великобритания).
Задачи: сохранение перемирия, контроль обстановки, оказание помощи в возвращении беженцев и перемещенных лиц, наблюдение за выборами, помощь в формировании органов самоуправления и полиции, содействие защите прав человека и укреплению демократии.
Миссия ОБСЕ в Боснии и Герцеговине (г. Сараево) действует с 1995 года, имеет семь региональных офисов (Баня-Лука, Брчко, Дрвар, Мостар, Сребреница, Травник и Тузла). Общая численность 315 человек. Бюджет – 11,7 млн евро. Руководитель К. Кавалек (США).
Задачи: содействие в поддержании мира, демократии и стабильности в Боснии и Герцеговине, участие в организации выборов в органы власти, помощь в проведении судебной реформы и развитии СМИ, контроль над выполнением обязательств БиГ по укреплению мер доверия в сферах безопасности и контроля над вооружениями.
Миссия ОБСЕ в Молдавии (г. Кишинев) учреждена в 1993 году и имеет бюро в Бендерах и отделение в Тирасполе. Общая численность 53 человека. Бюджет 2,3 млн евро. Руководитель К. Нойкирх (Германия).
Задачи: оказание помощи в разрешении приднестровского конфликта (на основе суверенитета и территориальной целостности Республики Молдова с особым статусом Приднестровья), контроль над вооружением, а также содействие соблюдению прав человека, укреплению верховенства закона, развитию демократических избирательных процедур и свободной деятельности средств массовой информации.
В настоящее время западные страны ОБСЕ продвигают необходимость замены Совместных миротворческих сил (представлены Молдавией, Россией и Приднестровьем) на многонациональный контингент. Обязательным условием считается выполнение Стамбульских соглашений, предусматривающих (согласно западной трактовке) вывод подразделений ВС РФ из Приднестровской Молдавской Республики. Присутствие российских военнослужащих рассматривается государствами НАТО и ЕС как сдерживающий фактор в решении приднестровского конфликта.
Минская группа (МГ) ОБСЕ создана в рамках инициативы, выдвинутой в ходе конференции по Нагорному Карабаху (г. Хельсинки, 24 марта 1992 года). Цель – поиск путей урегулирования нагорнока-рабахского конфликта.
В состав МГ входят представители Белоруссии, Германии, Италии, России, Словакии, США, Турции, Финляндии, Франции, Чехии и Швеции.
В соответствии с решением Будапештского саммита ОБСЕ (март 1995 года) назначены три сопредседателя Минской группы – представители России (в настоящее время И.В. Попов), США (Р. Брадтке) и Франции (Ж. Фор), на которых возложены следующие задачи:
– предпринимать совместные усилия в целях укрепления режима прекращения огня, осуществлять инспекционные поездки в зону;
– разрабатывать единую основу для переговоров с Арменией и Азербайджаном, проводить консультации с руководством указанных стран в целях заключения долгосрочного мирного соглашения;
– поощрять прямые контакты между противоборствующими сторонами, проводить работу с Баку и Ереваном по укреплению взаимного доверия;
– оказывать содействие действующему председателю ОБСЕ в вопросах возможного развертывания, комплектования и функционирования миротворческой миссии ОБСЕ;
– совместно председательствовать на регулярных консультациях МГ;
– информировать Совет Безопасности и Генерального секретаря ООН о ходе Минского процесса, ситуации в зоне конфликта и выполнении соответствующих резолюций СБ ООН. По мере необходимости представлять на рассмотрение ООН предложения по новым резолюциям в интересах мирного урегулирования конфликта;
– поддерживать взаимодействие с Международным комитетом Красного Креста, Верховным комиссаром ООН по делам беженцев, а также с другими международными и региональными структурами. Вместе с тем в настоящее время деятельность Минской группы заблокирована из-за попыток Запада обеспечить международную изоляцию России в связи с проведением ВС РФ специальной военной операции на Украине.
С марта 2014 до 31 марта 2022 года действовала специальная мониторинговая миссия (СММ) на территории Украины. Общая численность СММ насчитывала 1 550 человек. Бюджет составлял около 109 млн евро. Руководителем являлся Я.Х. Чевик (Турция).
Основные задачи СММ: оказание помощи властям в снижении напряженности в районе конфликта, обеспечение стабильности и безопасности, поддержка выполнения принципов ОБСЕ на Украине, а также контроль за ходом реализации Минских соглашений.
Мандат миссии предусматривал выполнение следующих действий: сбор информации о ситуации в сфере безопасности, оценка соблюдения прав и свобод человека, включая права национальных меньшинств, подготовка отчетов и докладов об обстановке в стране, конкретных инцидентах и препятствиях в работе СММ, установление контактов с местными, региональными и центральными властями, гражданским обществом, этническими и религиозными группами, координация деятельности с исполнительными структурами ОБСЕ, а также с ООН, Советом Европы и другими международными организациями.
Главный офис СММ размещался в Киеве. Кроме того, ее представительства находятся в Днепропетровске, Донецке, Ивано-Франковске, Луганске, Львове, Одессе, Харькове, Херсоне и Черновцах.
Вместе с тем в работе полевого присутствия отмечались случаи замалчивания обстрелов украинскими силовиками территории Донбасса, а также нарушения киевскими властями Минских договоренностей.
Выявлены факты, подтверждающие контакты международных наблюдателей, которые выполняли задачи на территориях ДНР и ЛНР, с сотрудниками ВСУ и спецслужбами Украины. Эти специалисты передавали информацию с камер видеонаблюдения, используемых СММ для контроля режима прекращения огня, с целью дальнейшего ее использования украинскими военизированными формированиями для корректировки огневого поражения объектов на Донбассе.
Неоднократно фиксировались случаи ожесточенных обстрелов отдельных районов республик ЛДНР со стороны ВСУ сразу после того, как их покидали автомобили ОБСЕ. Кроме того, атаки националистов, наоборот, прекращались за несколько минут до прибытия сотрудников миссии в тот или иной район.
Подобные "совпадения" являются косвенными доказательствами того, что между киевскими силовиками и сотрудниками ОБСЕ происходил регулярный обмен информацией и координация действий.
Позднее в г. Херсон нашли доказательства работы наблюдателей ОБСЕ на украинские спецслужбы, включая передачу им планов расположения сил и средств ДНР и ЛНР, огневых точек, что ставит под сомнение участие этой организации в любых других миротворческих миссиях.
В связи с этим Российская Федерация заблокировала продление деятельности данного полевого присутствия после 31 марта с. г.
В настоящее время миссия свернула свою работу. Все международные специалисты выведены с территорий Украины и ДНР/ЛНР.
Со 2 по 6 июля с. г. в г. Бирмингем (Великобритания) состоялась 29-я ежегодная сессия Парламентской ассамблеи ОБСЕ без участия в ней российской делегации, которой Лондон отказался выдать визы. При этом решения сессии характеризовались крайне антироссийской направленностью, обвинениями в "развязывании войны" в Европе, попытками любой ценой дискредитировать Российскую Федерацию.
Согласно заявлению заместителя председателя Государственной Думы, руководителя делегации РФ в ПА ОБСЕ П. Толстого, подобная ситуация "делает нелегитимными и ничтожными для нас все резолюции и решения, принятые в наше отсутствие" и Россия "не та страна, без которой можно решать вопрос о безопасности и сотрудничестве в Европе". Он также отметил, что возобновление диалога с этой структурой состоится, но "совершенно на других условиях после завершения специальной военной операции по денацификации и демилитаризации всей территории Украины".
В целом руководство ОБСЕ, задействуя потенциал своих полевых присутствий, активно участвует в антикризисной деятельности. При этом Вена стремится продвигать западные подходы к урегулированию "активных" и "замороженных" конфликтов в ущерб интересам Российской Федерации.
1 Австрия, Азербайджан, Албания, Андорра, Армения, Белоруссия, Бельгия, Босния и Герцеговина, Болгария, Ватикан, Великобритания, Венгрия, Германия, Греция, Грузия, Дания, Ирландия, Исландия, Испания, Италия, Казахстан, Канада, Кипр, Киргизия, Латвия, Литва, Лихтенштейн, Люксембург, Македония, Мальта, Молдавия, Монако, Монголия, Нидерланды, Норвегия, Польша, Португалия, Россия, Румыния, Сан-Марино, Словакия, Словения, Сербия, США, Таджикистан, Туркмения, Турция, Узбекистан, Украина, Финляндия, Франция, Хорватия, Черногория, Чехия, Швейцария, Швеция, Эстония.
2 Совещание по безопасности и сотрудничеству в Европе (СБСЕ), организация переименована в ОБСЕ в январе 1995 года.
3 Согласно главе III, пункт 18 "в операции СБСЕ, согласно ее мандату, будет задействован гражданский и/или военный персонал: по своему характеру она может быть как малого масштаба, так и крупномасштабной и может осуществляться в разнообразных формах, включая миссии наблюдателей или миссии по контролю, а также развертывание более крупных сил".
4 Стороны конфликта (Кишинев и Тирасполь), посредники и гаранты Россия, Украина и ОБСЕ + наблюдатели (ЕС и США).